Прес-центр

Правовые аспекты перехода на цифровое телевидение

12-07-2011

Доклад Рихтера Андрея Георгиевича, доктора филологических наук, профессора, заведующего кафедрой истории и правового регулирования СМИ факультета журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова.

Аннотация
Статья посвящена вопросам перехода на цифровое эфирное телевидение в России, в ней анализируются аспекты программ цифровизации сигнала с точки зрения социального эффекта перехода и соблюдения правовых принципов регулирования СМИ. Проводится сравнение с ситуацией перехода на цифровое ТВ в других странах Европы.

 

Тема статьи, возможно, представляется недостаточно научной с точки зрения науки о журналистике, тем более что все дискуссии последних лет о цифровом телевидении, организованные при участии органов власти, неизменно перемещаются в плоскость технических и финансово-экономических вопросов, стандартов связи, модернизации страны. Однако следует рассмотреть вопросы цифрового телевидения совсем под другим углом зрения и проследить в его создании и развитии то, что должно быть на первом плане, а именно социально-политические, профессиональные и правовые вопросы. Следует рассмотреть их хотя бы по причине того, что процессы перехода страны на цифровое эфирное телевидение непременно повлияют на трансформацию модели системы средств массовой информации в современной России.

В Европе цифровое эфирное телевидение уже является обыденной вещью. К началу 2010 года процесс отключения аналогового вещания был полностью завершён в Голландии, Дании, Люксембурге, Финляндии, ФРГ и Швеции. В 2010 году переход на цифровое вещание завершится в Австрии, Испании, Мальте, Словении и Эстонии. По данным на конец 2009 года, более 730 цифровых эфирных каналов (из 7200 существующих на континенте) вещают в 24 странах Европы, из них более 300 каналов – местные и региональные1.

Основные причины перехода на цифровое телевидение в мире связаны даже не с необходимостью позволить сосуществовать большему числу телеканалов (с этой задачей вполне справлялись кабельные и спутниковые операторы телевидения), а прежде всего с возникшей в 1990-е годы потребностью освободить частоты для новых телекоммуникационных услуг. Речь шла о бурно развивающейся в то время пейджинговой связи (о которой сегодня уже все забыли), а также мобильной телефонии и, впоследствии, Интернет-услугах. Именно поэтому были выдвинуты различные модели и схемы перехода на такое телевидение, которое бы использовало меньший диапазон частот, при этом отдавая то, что сегодня называется «цифровым дивидендом», в пользу сотовой телефонии и других новых услуг связи.

В Европе практически повсеместно прошли три этапа перехода на цифровое эфирное телевидение. Первый (он завершен) – создание стратегии перехода, в котором участвовали как органы исполнительной власти, так и общественные организации. Второй этап (тоже завершен) – создание и принятие нового закона о цифровом телевидении или же поправок в существующий практически во всех европейских странах закон о телевидении. И, наконец, третий – разработка практического детального плана перехода на цифровое телевидение на основе этого закона и стратегии (это задание обычно поручается правительству или независимому от него регулятору в сфере телерадиовещания).

Наша система перехода на цифровое эфирное телевидение только внешне похожа на описанную схему, на самом же деле принципиально отличается от нее. Была принята стратегия перехода на цифровое телевидение, в разработке которой участвовало правительство и бизнес-круги (но не политические и общественные организации). Для этого была создана правительственная комиссия по развитию теле-, радиовещания, которую возглавлял в бытность первым вице-премьером Д.А. Медведев. Заметим, что даже участие бизнеса было ограниченным в создании этой стратегии.

Затем были разработаны и приняты в 2009 году правительственные концепции и программы цифровизации 2. А уже под них предписано подогнать действующие законы о СМИ и о связи (характерно, что этот процесс происходит в недрах правительства, а не Государственной Думы). При этом о принятии закона о телерадиовещании или о цифровом телевидении речь даже не идет – принципиальные вопросы будут решать Президент и правительство.

Различие в переходе на цифровое ТВ между Россией и остальной Европой может показаться формальным, однако, оно принципиальное. Потому что любой закон создает хоть какие-то стабильные, предсказуемые, понятные и прозрачные формы и методы перехода. Он принимается при условии обсуждения в парламенте. При всех обстоятельствах сохраняется возможность влияния общества на его содержание, что никоим образом несравнимо ни с Указом президента, ни с Постановлением правительства.

Если мы проанализируем основные элементы перехода на цифровое вещание в России, то увидим немало различий между подходом в Европе и РФ (см. табл.1).

 

Таблица 1. Стратегия развития цифрового ТВ в России и Западной Европе.

Элементы стратегии цифрового ТВ

В Евр.

В РФ

Сотрудничество операторов связи

Да

Да

Взаимодополняемость платформ

Да

Да

Взаимозаменимость декодеров

Да

Нет

Доступность существующих эфирных каналов и общественного ТВ

Да

Нет

Доступность местных вещателей

Да

Нет

Использование попутных технологий

Да

Нет

Учет интересов населения

Да

Нет

 

О необходимости сотрудничества операторов связи в России говорится совсем в иной плоскости, чем в других странах Европы. В нашей стратегии говорится о важнейшей роли государственного оператора связи РТРС (Российская телевизионная и радиовещательная сеть, о ней ниже), и о том, что все другие, как частные, так и государственные операторы связи должны с ним сотрудничать. То есть сотрудничество предполагается и на практике уже осуществляется не на основе равенства.

Взаимодополняемость платформ и в России, и в Европе, безусловно, является важным вопросом. О проблеме взаимозаменимости декодеров в нашей стратегии, к сожалению, пока ясно не сказано, а руководство Минкомсвязи настойчиво не рекомендует населению покупать имеющиеся в продаже декодеры – они могут не подойти к будущим стандартам зашифровки цифрового сигнала. Гарантий доступности существующих эфирных каналов у нас в стране не существует, в то время как в большинстве стран Европы такие гарантии прописаны на уровне законов.

Если для примера мы возьмем ситуацию на Украине, то увидим, что все 15 общенациональных эфирных телеканалов гарантированно получают место на двух из восьми мультиплексов цифрового вещания, в том числе один (!) государственный канал. Зарезервировано место для планируемого общественного вещателя, а также для двух национальных вещателей, которые могут появиться в переходный период. Один из мультиплексов предназначен исключительно для местных эфирных вещателей – своих в каждом регионе.

Об использовании попутных цифровых технологий в наших целевых программах и концепциях говорится очень скупо. Речь идет о таких технологиях, как возможности интерактивного телевидения, доступности всех телепрограмм для людей, имеющих проблемы со зрением и слухом.

О механизмах учёта интересов населения при выборе тех каналов, которые попадают на мультиплексы, у нас тоже не говорится ничего конкретного.

Для каких целей в европейских странах принимают законы о цифровом телевидении или вносят поправки в действующие акты? Например, в Венгрии закон о переходе на цифровое ТВ (2007) проводит чёткое разделение регулирования содержания телепрограмм и регулирования процесса передачи сигналов, т. е. деятельности операторов эфирного цифрового телевидения. Он гарантирует разнообразие каналов СМИ через уточнение принципа обязательных каналов, существующего для кабельного ТВ (см. ниже).

Этот акт вводит в законодательство новые термины, например, «мультиплекс», «программный интерфейс», «электронный путеводитель программ», «интерактивная цифровая телеуслуга». Он создаёт условия для конкуренции цифровых телеуслуг, определяет процедуру тендера для операторов таких услуг, проводимого органом исполнительной власти и парламентским комитетом.

Так как цифровое телевидение вольно или невольно создаёт возможности для расширения телеканалов, необходимо, чтобы это расширение не было механическим. Смысл правового регулирования СМИ в демократическом обществе, как известно, заключается в том, чтобы направить СМИ на обеспечение информационного и политического плюрализма содержания. Политический плюрализм рассматривается в качестве одного из принципов общественного устройства в Европе, согласно ему общественно-политическая жизнь должна включать множество различных взаимозависимых и вместе с тем автономных социальных и политических групп, организаций, чьи установки, идеи и программы находятся в постоянном сопоставлении, соревновании и конкурентной борьбе.

В большой степени цифровое телевидение позволяет восполнить дефицит плюрализма на Западе. На цифровое телевидение распространяется правило «must carry» (обязательного показа), традиционное для кабельного ТВ и обеспечивающее бесплатный доступ всех пользователей к общественным каналам (традиционному гаранту плюрализма в сфере телерадиовещания) и программам некоторых других эфирных станций (напр., общенациональных или местных сетей). Такова ситуация в Голландии и Австрии. В Англии, Испании или Италии в таких мерах нет необходимости: у общественных вещателей есть свои мультиплексы. В некоторых странах (Украина) все эфирные вещатели получают своё место на мультиплексах цифровых каналов. В некоторых государствах (напр., Норвегии) оператор мультиплекса резервирует возможности для т.н. «открытых каналов», а если местные станции потребуют доступа к платформе эфирного цифрового ТВ, оператор обязан предоставить соответствующую возможность. Даже в странах с высокой концентрацией политического и экономического контроля за деятельностью телевидения (напр., в Италии) законодателем приняты меры, гарантирующие доступ к платформе «независимых каналов», т.е. каналов, независимых от вещателей, контролирующих операторов мультиплекса.

В лицензировании цифровых программ в Европе существует два подхода. Выбор каналов может проводиться непосредственно лицензирующим органом или правительством посредством открытых процедур (как при аналоговом вещании) (Финляндия, Германия, Швеция). Второй вариант – выбор определяется оператором мультиплекса (сети), который в нём относительно свободен (Италия, Великобритания, Норвегия).

Ни один из указанных подходов, к сожалению, не применим сегодня в России. Состав первого телевизионного мультиплекса в России известен, он был принят указом Президента в июне 2009 года, причём, не успели высохнуть чернила на подписи Президента, как концепции и тематика указанных в Указе каналов начали произвольно меняться. При этом непонятно, как учитывать складывающиеся обстоятельства при переходе на цифровое телевидение, ведь за каналами, выбранными Президентом, места на первом мультиплексе были закреплены в результате долгой работы правительственных комиссий и ведомств и именно на основе существовавшей на тот момент концепции и тематики программ.

Со вторым и третьим мультиплексом ситуация ещё более сложная: не определён не только состав программ, но и порядок и критерии определения такого состава. Четвертый мультиплекс также не определен. Бюджетные средства предоставляться не будут. Как в цифровой эфир будут входить телеканалы – не ясно. Но ясно одно, что в 2015 году этих каналов не будет в эфире, если они не войдут в первый, второй, третий или, если он будет, четвертый мультиплекс. Всё это представляет для регионов страны большую проблему, ведь насколько известно, только в Ростовской области существует около 50 телекомпаний. Очевидно, что при такой схеме перехода на цифровое телевидение их останется, может быть, две.

Вернёмся к государственному унитарному предприятию РТРС, которое в результате решений Правительства РФ получает широчайший мандат при переходе на цифровое телевидение. Причем мандат не только технический, но и в какой-то степени содержательный. Федеральная целевая программа говорит о том, что РТРС будет создавать центры формирования состава второго и третьего мультиплекса, которые будут включать в себя и местные программы. Центры формирования второго и третьего мультиплекса – это достаточно широкое понятие, которое может трактоваться самым разным образом. В частности, роль системы лицензирования, которая существует сегодня, будет если не разрушена, то нивелирована указами Президента и Постановлениями Правительства РФ. Напомним, что в основе телерадиовещания лежит система двух лицензий (на вещание и на частоту), выдаваемых центральными органами Министерства связи и массовых коммуникаций. Определяющая здесь лицензия на вещание выдаётся, как правило, на 5 лет по конкурсу, проводимому Федеральной конкурсной комиссией по телерадиовещанию (ФКК). Победитель в конкурсе определяется по лучшей концепции вещания и её техническому обоснованию. Сама концепция содержит конкретные обязательства заявителя по наилучшему удовлетворению потребностей аудитории в программах того или иного рода: общественно-политических, информационных, детских, развлекательных и т.п. Если в ходе вещания происходит любое изменение концепции, названия канала или владельца телерадиокомпании, это влечёт обязательное согласование с лицензирующим органом и ФКК. Контролирующий орган вправе налагать на вещателя санкции, вплоть до изъятия лицензии через суд.

Для перехода на цифровое вещание в декабре 2007 года были приостановлены проведение конкурсов и выдача новых лицензий на аналоговое вещание. Функции ФКК временно ограничились проведением конкурсов на радиовещание, и лишь в конце 2009 года комиссии вернули право продлевать лицензии аналоговых вещателей в тех регионах, где уже «очищены» зоны цифрового вещания от помех действующих аналоговых станций, в том числе за счёт станций, не успевших в 2007-2009 гг. продлить свои лицензии. Однако позволить ФКК определять цифровых вещателей государство не спешит. Решать, кто будет вещать по всей стране и в регионах, смогут (кроме Президента РФ) «центры» госкомпании РТРС, келейно и в рамках неопределённых, но упомянутых в концепции федеральной целевой программы «общегосударственных задач». «Рекомендации» РТРС будут служить калькой для принятия решений ФКК. Судя по тому, что даже срок, на который предоставлено право занять место в первом и остальных мультиплексах, не установлен, все вопросы лицензирования будут решаться кулуарно и в каждом конкретном случае по-разному.

Правовых проблем здесь вроде бы нет. Закон о телерадиовещании, несмотря на неоднократные попытки депутатов его принять, так и не вступил в законную силу. Закон «О средствах массовой информации», предусмотрительно подкорректированный в 2004 году, предполагает, что лицензии на вещание выдаются таким федеральным органом исполнительной власти, который уполномочен на то Правительством Российской Федерации. Из сферы действия закона о лицензировании в 2001 году исключили телерадиовещание. В результате вся сфера телевидения и радио оказалась безоговорочно подконтрольной Президенту и исполнительной власти. Любые из действующих постановлений Правительства и Указов Президента РФ издавшие их органы могут спокойно и без объяснений изменить или отменить.

И это, по меньшей мере, будет алогично. Главной функцией полунезависимой ФКК является определять общественный интерес в выдаче права на вещания тем или иным телекомпаниям. Её решения вызывали критику, но в целом это относительно прозрачный и компетентный орган. Если постановления Президента и Правительства РФ отберут соответствующие полномочия в пользу РТРС и её закрытых решений и договорённостей с вещателями, то общественный интерес на телевидении будет определяться исключительно чиновниками. А это значит, что абсолютно все действующие телекомпании – общенациональные и местные – смогут выходить в эфир только по согласованию с госкомпанией РТРС. Эта компания сможет диктовать им не только коммерческие условия распространения сигнала, как это происходит сегодня, но и программную сетку. К слову заметим, что РТРС владеет 14.478 телепередатчиков, или 90.9% от их общего числа в России.

С приватизацией телекоммуникационных монополий в середине 1990-х годов аналогов РТРС на Западе не осталось, нет там и настолько крупных частных монополистов. Национальные законодательства западных государств требует от коммуникационных сетей соблюдения в своей деятельности важных критериев с той целью, чтобы аудитория при переходе на цифровое ТВ, по крайней мере, не лишилась привычных для неё программ. Право требует от операторов мультиплекса (сети): предлагать справедливые, прозрачные и недискриминационные условия доступа, публиковать тарифы технических услуг, предлагаемых провайдерам содержания (в т.ч. по кодированию сигнала, электронных гидов телепередач и т.д.), вести отдельную финансовую отчётность по видам деятельности (когда оператор выступает и в качестве вещателя).

У нас подобных условий программа перехода на цифровое вещание не выдвигает. Пока что на встречах с вещателями речь идёт о том, что та телекомпания, которая хочет «попасть на цифру», должна платить один млрд. рублей в год. Много ли сегодня у нас желающих платить такие суммы РТРС для того, чтобы без ясных и долговременных гарантий возврата инвестиций перейти на цифровое телевидение? Гарантии же (в виде долгосрочных лицензий, налоговых и иных льгот, прозрачности, недискриминационности и справедливости процедур) мог бы дать только закон, которого нет и который не предвидится. В результате телевидение становится рискованным бизнесом, что, безусловно, на руку коррумпированным чиновникам, но противоречит интересам населения. Ведь население заинтересованно в долгосрочном планировании телевизионной политики, а не в быстром снимании сливок за счет шокирования публики и сенсационности передачи.

Как представляется, в цифровизации телевидения в нашей стране можно увидеть определённые параметры новой государственной политики в отношении СМИ. Новое значительное преимущество на рынке получают государственные телерадиоканалы, в том числе и еще не созданные. «Проверенные» национальные каналы получают «добро» на вещание в цифровых мультиплексах, но висящий «дамоклов меч» предупреждает их о возможности легко потерять бизнес в результате несложных процедур органов исполнительной власти. В результате сохраняется идеологический и политический консерватизм и предсказуемость содержания программ, что позволит снизить накал борьбы с экстремизмом в содержании материалов СМИ. Делается упор на технологический аспект расширения охвата населения (до 100 процентов, чего бы это ни стоило) вместо развития новых услуг СМИ, таких как интерактивность, доступность программ инвалидам по слуху и зрению и т.д. Происходит «рыночное» выдавливание «лишних», плохо контролируемых Роскомнадзором местных вещателей, что позволит принципиально ослабить такой контроль.

В целом, можно заключить, что в нашей стране осуществляется уникальный эксперимент. Его смысл – выяснить, возможно ли обременительные политические и правовые инструменты контроля государства за содержанием СМИ заменить на технические и малопонятные широкой публике и правозащитникам процедуры перехода на цифровое вещание.


  1. Источник: Growth of the number of television channels and multi-channel platforms in Europe continues despite the crisis. European Audiovisual Observatory, 13.01.10. Режим доступа: http://www.obs.coe.int/about/oea/pr/mavise_end2009.html
  2. Концепция федеральной целевой программы "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы" (Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1349-р). Федеральная целевая программа "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009 - 2015 годы" (Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2009 г. № 985).